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La gouvernance des universités par la qualité

The Quality-Based Governance of Universities
Annie Vinokur

Abstracts

Since the 1990s universities have seen a proliferation of methods for quality assessment and management. Borrowed from the New Public Management business model, they impose a definition of quality on universities which is radically opposed to their traditionally held values of quality of knowledge and professional autonomy. This unprecedented movement can now be seen as participating in the capitalist absorption of a non-commercial public sector. We endeavour here to analyse its origins and the uses of quality measurements and management techniques in the process. We assess where this transition could lead according to the recent British government White Paper (May 2016) which intends to establish a market open to all providers, for-profit and non-profit, granted equal access to the public funding of students’ loans. This market would be regulated by a single non-departmental quality agency, concerned only with students’ value for money.

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Introduction

1L’université est une vénérable institution qui a vocation à juger de la qualité des savoirs. Quelles que soient les autres tâches qui lui sont confiées, il relève de son principe même de chercher de nouvelles connaissances, de les soumettre à la critique, les valider, les codifier, les diffuser et les transmettre aux générations suivantes avec les capacités critiques correspondantes. Dans ces activités, l’université ne reconnait comme critère de qualité que la vérité, et établit collégialement les normes d’administration de sa preuve. Ces normes procèdent en effet de l’accumulation de savoirs tacites, fruit des collaborations et des débats contradictoires conjoints de toutes les activités de recherche, d’enseignement et d’expertise. En matière de qualité des savoirs les universitaires ont donc toujours reconnu comme seul légitime le jugement de leurs pairs, dans le cadre de l’éthique de leur profession et à l’abri du marché et des ingérences extérieures.

2Le respect des normes de vérité et de méthode nécessite en effet un certain nombre de conditions de travail qui définissent l’« autonomie professionnelle » des corps universitaires :

  • l’autonomie personnelle de recherche, de critique et de diffusion ;

  • l’autogestion collégiale des activités scientifiques et académiques ;

  • une suffisante sécurité des moyens d’existence et de l’accès aux moyens de travail pour (i) protéger la première de ces libertés des pressions extérieures et autoriser la prise de risque de recherches longues et aléatoires, (ii) assurer la stabilité des collectifs de travail indispensable à la seconde pour accumuler et transmettre leurs savoirs tacites.

3Or, depuis le tournant de ce siècle et pour la première fois historiquement, on voit se développer un appareillage exogène de mesure, de normalisation et de gestion de la qualité à l’université :

  • qualité du « produit » : bibliométrie, brevets, tests standardisés, mesure et certification des « compétences », « tuning » des normes du système européen de transfert de crédits (European Credit Transfer System, ECTS), standards universels de notation, etc. ;

  • qualité du processus de production : assurance-qualité ISO 9000+, audits, « bonnes pratiques », démarche qualité, etc. ;

  • qualité du producteur : H-index, classements, palmarès, benchmarking, notation des établissements par des agences de cotation financière, taux d’insertion et revenu des diplômés, volume des contrats, etc.

4Ces instruments, largement empruntés à la pratique des affaires, sont le plus souvent conçus et mis en œuvre par des organismes extérieurs à l'institution, de natures juridiques et économiques très diverses (organisations internationales, instances étatiques, agences indépendantes à but non lucratif, « organismes quasi-autonomes non gouvernementaux », multinationales du testing et de l’édition scientifique, think tanks, cabinets d'experts et de consultants, medias, etc.). Ils ont en commun d’appartenir à la boîte à outils du « nouveau management public » (NMP), doctrine réformatrice de l’action publique issue des courants neo-libéraux des années 1970 (Merrien).

  • 1 Ce qui expliquerait le vote à l’unanimité de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) (...)

5L’Angleterre fait figure, avec ses anciennes colonies, de pionnière dans ce mouvement qui, à partir des années 1980, s’est répandu dans le monde sous des déclinaisons et avec des fortunes variées (Hood ; Pollitt et Bouckaert). La France y est entrée tardivement au début du siècle, au moment où le NMP commençait à subir de vives critiques dans les premiers pays qui l’ont adopté. Elle est maintenant au milieu du gué, et a encore le choix de reculer ou d’avancer. En effet, ce qui à l’origine se présentait comme une manière de faire plus démocratiquement et plus efficacement ce que l’on faisait déjà1, peut apparaitre rétrospectivement comme participant de la transition programmée vers le démantèlement des secteurs publics non marchands (État social) construits au milieu du siècle dernier.

  • 2 Par exemple l’éducation et la santé, biens « mixtes » dont on peut individualiser les bénéficiaires (...)
  • 3 Depuis 2012 en Angleterre, l’État, sauf cas particuliers, ne subventionne plus directement l’enseig (...)

6Partant du postulat que l’entreprise et le marché sont les plus efficaces pour produire des services au meilleur rapport qualité/coût, le NMP se propose d’en importer les valeurs, les formes d’organisation et les techniques dans la fourniture de ceux des services publics qui ne sont pas directement privatisables du fait de leurs composantes indivisibles2 (Pesqueux). Une abondante littérature critique porte sur les écarts entre les résultats promis et ceux – décevants voire contre-productifs – obtenus. Sont mis en cause les effets pervers ou paradoxaux du NMP, les dysfonctionnements, les facteurs culturels, les résistances des bureaucraties professionnelles à la perte de leur autonomie, etc. (Pollitt ; Hood et Peters). On ne s’intéressera pas ici aux intentions affichées et à leur effectivité. Se plaçant du point de vue de la dynamique longue des sociétés, on s’efforcera à l’inverse de montrer comment les principes du NMP et ses dispositifs de la qualité ont pu très efficacement gérer les transformations structurelles de l’université requises par le basculement du capitalisme « fordiste » national du siècle dernier vers le capitalisme « globalisé » du nôtre. Cette transition parait même achevée en Angleterre, pays natal du NMP : en moins d’une génération on y est passé de l’université, institution en charge d’un service public gratuit, au libre marché que décrit le Livre blanc de mai 2016 (BIS « Success ») dont est issu le projet de loi sur l’enseignement supérieur actuellement (début 2017) en discussion au Parlement. Il prévoit l’accès déréglementé au titre d’université de tous les fournisseurs, à but lucratif ou pas, sur un marché unique où ils seront sur un pied d’égalité avec les anciennes universités en ce qui concerne les conditions de fixation des frais d’inscription et donc d’accès aux ressources publiques3. Ces conditions seront déterminées par la qualité de l’université, mesurée par une agence publique autonome, l’« Office for Students » (OfS) financée par les cotisations des universités dont elle aura la charge. Le critère central de qualité de l’université retenu est le rapport bénéfice/coût (« value for money ») des études pour les étudiants, mesuré par leur satisfaction en cours d’études et leur revenu à la sortie. L’instruction supérieure étant dès lors traitée comme un bien privé, et ses fournisseurs pleinement intégrés dans le marché, la boite à outils du NMP peut être refermée.

  • 4 Les exemples, pris ici principalement dans des pays européens, ont été choisis non pour rendre comp (...)

7On tentera ici de dégager la logique de l’évolution de la gouvernance de l’université « par la qualité » en trois phases nécessairement très stylisées4 :

  1. la première, qui suit la libération des mouvements internationaux de capitaux et la déréglementation de la finance des années 1970-80, transcrit dans le NMP les nouveaux rapports de force entre l’économique et le politique. Dans ce programme l’État s’insère dans une cascade de pouvoirs organisés à tous les niveaux sur le modèle du pilotage à distance des firmes par leurs actionnaires concentrés.

  2. La seconde répond au mot d’ordre de « l’économie compétitive fondée sur le savoir » comme moteur de la croissance. Il s’agit de mettre les savoirs accumulés de l’université au service des nouveaux besoins de l’économie en employés immédiatement productifs et en innovations appropriables. Les dispositifs de la qualité sont déployés pour (i) formater les universités en « entrepreneuriales » ouvertes aux donneurs d’ordre, (ii) équiper les marchés internationaux sur lesquels les mettre en compétition.

  3. Enfin, surtout après la crise financière de 2008, en l’absence des conditions qui favoriseraient la reprise de l’investissement productif, la surabondance de liquidité mondiale est à la recherche de rentes. C’est le « marché du siècle » de la demande étudiante soutenue par le financement public qui est visé, au moment où les nouvelles technologies promettent des gains de productivité – donc des profits – considérables, indépendants de la taille des fournisseurs de services d’enseignement. D’où les pressions visant à démanteler les activités des universités traditionnelles, et ouvrir à tous les fournisseurs des marchés déréglementés ainsi que les mêmes conditions d’accès à la rente publique.

1. De l’ancienne administration à la nouvelle gestion publique de l’université

8Dans la mesure où le NMP est la traduction programmatique d’une nouvelle conception du rôle de l’État, il est nécessaire de revenir sur les déterminants historiques de l’émergence dans les pays industrialisés de l’État dit « social » ou « providence » qu’il s’agit de déconstruire.

1.1. La croissance dans le cadre national et la gestion administrée de l’université

9La production capitaliste nécessite de trouver sur le marché des travailleurs « libres », c'est-à-dire libres de vendre leur force de travail et contraints de le faire parce que dépourvus d’autres moyens d’assurer leur subsistance. Mais la concurrence interdit aux employeurs de pourvoir individuellement à l’entretien de ces travailleurs pendant les périodes où ils ne sont pas productifs (élevage, éducation, chômage, invalidité, vieillesse). Une des solutions du problème a consisté dans les premières économies capitalistes (et maintenant encore dans de larges parties du monde) à « prélever » dans les secteurs précapitalistes (paysannerie, artisanat…) les travailleurs prêts à l’emploi, et à les y renvoyer, lorsqu’ils ne sont pas ou plus employables, aux bons soins des solidarités familiales de ces secteurs. Le secteur capitaliste s’étendant en détruisant ces structures, cette réserve de force de travail s’épuise au 20e siècle dans les pays développés (Lutz).

10Au sortir de la seconde guerre mondiale les mouvements internationaux de capitaux et de marchandises sont limités. La croissance industrielle ne peut donc reprendre durablement dans les pays du Nord que si elle trouve sur le territoire national et ses producteurs et ses consommateurs. Se construisent alors, au travers de dures luttes sociales : (i) le nouveau rapport salarial « administré » (négociation collective du partage des gains de productivité, droit du travail, salaire adossé à la qualification, sécurité de l’emploi), (ii) la prise en charge par un nouveau secteur non capitaliste socialisé, « co-capitaliste » (l’État social), auquel les capitaux nationaux sont contraints de (et ont collectivement intérêt à) contribuer, des fonctions d’entretien hors emploi de la force de travail que le secteur traditionnel n’assure plus (Vinokur « Savoirs »).

11La pénurie de main d’œuvre est aiguë, surtout qualifiée pour les emplois hiérarchisés des firmes fordistes et des appareils d’État. Il s’agit donc de fournir rapidement, sur un modèle industriel, les bataillons de diplômés que les employeurs se disputent et « achètent sur pied » avant même leur sortie de l’école. À l’institution scolaire donc la formation « générale » et la recherche fondamentale, aux employeurs, qui peuvent en amortir rapidement la dépense, la formation « spécifique » au poste de travail et la recherche-développement. Les jeunes trouvant aisément à s’employer à la sortie de la scolarité obligatoire, seule la gratuité de l’instruction à tous les niveaux, désormais accessibles sur critères académiques, peut les inciter à poursuivre leurs études. L’éducation devient bien public. Le politique (centralisé ou décentralisé) décide du montant des fonds à lui affecter et de leur répartition en fonction des besoins anticipés de la société. Une administration hiérarchisée en assure la mise en œuvre selon des règles et procédures qui s’imposent aux agents statutaires, à la professionnalité desquels il est fait ensuite confiance. Ce qui peut se résumer de la manière suivante :

[verticalité de la règle + obligation de moyens et contrôle a priori + confiance].

  • 5 Regretté par plusieurs prix Nobel qui affirment que dans les conditions actuelles ils n’auraient ja (...)

12Même lorsqu’elle ne jouit pas de l’autonomie institutionnelle des établissements (cas de la France), l’université bénéficie dès lors des principales conditions de son autonomie professionnelle : permanence de l’emploi et large autonomie dans le choix des objets, des méthodes et de l'organisation. C'est un « âge d'or » de la production et de la transmission des savoirs tacites5.

13Pour la première fois historiquement le développement capitaliste a été capable de construire, sur la base politique d’un « compromis institutionnalisé », un secteur non capitaliste de substitution, à même d’assurer durablement la production et la reproduction de ressources extérieures nécessaires à son expansion. Mais cela ne s’est réalisé que dans le cadre national et dans les pays industrialisés.

1.2. Le capitalisme globalisé et la redéfinition des structures de gouvernance de l’université

14Le régime de croissance fordiste s’achève vers la fin des années 1970 : les gains de productivité s’épuisent, les profits diminuent, la rente des actionnaires est laminée par l’inflation. Au même moment l’« explosion scolaire » dans le monde a généré un large surplus de personnel qualifié, en particulier dans les pays du tiers-monde où cet « investissement en capital humain » n’a pas tenu ses promesses de croissance économique, et dans lesquels la réserve encore très importante de secteurs traditionnels maintient très bas le coût du travail pour les employeurs. Cette période a également accumulé, dans le secteur co-capitaliste non marchand, un stock de savoirs, codifiés et surtout tacites, prêt à être annexé par une nouvelle phase du développement capitaliste. C’est ainsi que le mot d’ordre de l’« économie fondée sur le savoir », promu par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en 1996 et l’Union européenne, s’annonce d’emblée non comme la poursuite de l’expansion du savoir de la période précédente, mais comme son exploitation marchande :

Le temps où, traditionnellement, les savoirs acquis dans l’espace scientifique académique constituaient un patrimoine ouvert, mis à la disposition de tous, appartient au passé. Dans le champ des connaissances, production rime aujourd’hui avec protection et exploitation. (...) Or cette exploitation, dans une économie de marché, a une dimension intrinsèquement économique. (Commission européenne 16)

  • 6 Les World Competitiveness Reports classent chaque année les pays en fonction de leur attractivité p (...)

15La libération des mouvements de capitaux et de marchandises et le big bang de la dérégulation financière des années 1970-80 rendent possible cette exploitation. Désormais parfaitement mobiles dans l’espace mondial et de plus en plus concentrés, les capitaux peuvent en effet adopter des stratégies d’implantation ou de délocalisation d’emblée globales, donc mettre les territoires, leurs gouvernements et leurs facteurs immobiles (travail, ressources naturelles, institutions) en compétition pour les attirer. L’exhortation à la « compétitivité » porte alors moins sur le marché international des biens et services que sur le marché mondial des territoires6. Cette asymétrie de pouvoir permet aux capitaux concentrés de négocier les conditions les plus favorables à leur rentabilité tout en évitant de contribuer aux frais généraux de reproduction humaine et sociale des pays.

16Comment donc contraindre l’université à répondre aux nouvelles demandes de l’économie ? Le NMP traite de la fourniture des services qui, comme l’instruction ou la recherche, ne peuvent pas être laissés au seul marché du fait de leurs effets diffus sur la société. Pour autant cette défaillance du marché ne doit pas, dans la doctrine néolibérale, conduire à les traiter en biens publics : en tant que lieu de résolution des conflits d’intérêts la délibération politique empêche en effet une partie des besoins d’être satisfaite. Il faut donc laisser la demande sociale résulter de l’entrecroisement des intérêts de toutes les « parties concernées » (stakeholders) sous la forme d’accords (contrats, conventions, partenariats, réseaux) librement conclus entre les agents quels que soient leur statut juridique, leur nationalité ou leur niveau hiérarchique. On substitue à la verticalité des rapports d'autorité et de subsidiarité l'horizontalité des relations contractuelles. Ceci favorise le libre jeu des rapports de pouvoir, la dépolitisation de la décision, son opacité et l’effacement de la frontière entre public et privé (Vinokur « Public »). Partenaire dans les accords et non plus garant de la loi, l’État doit se concentrer sur ses fonctions de « stratège », c’est-à-dire de pilote de l’offre. Il doit déléguer à des agences ou extérioriser les fonctions de production et de contrôle : non plus faire, i.e. administrer, mais faire-faire, i.e. piloter à distance les producteurs (opérateurs).

17Mais comment piloter un opérateur si on ne dispose pas de pouvoir direct dans son organisation ? On peut recourir au principe de l’agence, utilisé dans les relations aussi bien entre parents surmenés et enfants récalcitrants qu’entre fonds de pensions et dirigeants des firmes dont ils sont actionnaires. Soit A le principal (les parents, le fonds de pension) et B l’agent (l’enfant, les dirigeants de la firme) dont les intérêts divergent. Pour amener B à donner la priorité aux intérêts de A sur les siens propres, A fixe à B des objectifs de résultats objectivement quantifiables (la note à l’examen, les 15% de rendement du capital investi), assortis d'incitations (une moto, les stocks-options, comme récompense ; l’annulation des projets de vacances, le retrait de A du capital de la firme comme punition). Comme il ne peut faire confiance à l’agent, A met en œuvre les procédures d’audit et de contrôle nécessaires pour prévenir les tricheries. Dans le cas de l’enseignement supérieur, A (le ministère) fixe à B (l’université) des objectifs de performance chiffrés, prévoit des incitations (rémunération à la performance, non renouvellement du contrat en cas d’échec, etc.) et établit des audits et évaluations pendant toute la durée du contrat. Ce qui peut se résumer comme suit :

[horizontalité du contrat + obligation de résultats + méfiance et contrôle]

18Répondre aux besoins du pilotage par l’agence suppose pour l’université la contractualisation de ses rapports avec ses financeurs publics, donc la possibilité pour sa direction de jouir de l’autonomie institutionnelle nécessaire pour gérer son établissement comme le chef d’une entreprise ordinaire. Mais le but étant de l’ouvrir aux demandes sociales qui ne passent pas par le filtre du politique, il faut également amener l’université à répondre directement à la demande de ses clients, donc construire et équiper les marchés de ses services. C’est la fonction des dispositifs de la qualité.

2. Les dispositifs de la qualité comme outils de construction des opérateurs et des marchés universitaires

19La mise aux normes de l’université relève donc de deux logiques liées. L’une, managériale, répond au besoin de fabriquer l’opérateur du NMP : l’université « entrepreneuriale ». L’autre, commerciale, répond au besoin d’équiper ses nouveaux marchés internationaux en standards stables pour faciliter les échanges.

2.1. La fabrique de l’université « entrepreneuriale»

20Le terme d’université « entrepreneuriale », attribué au sociologue Burton R. Clark (1998), demeure flou ; les analyses et études empiriques qui ont suivi (Gjerding et al.) se focalisent surtout sur l’esprit d’entreprise à l’université. On sait peu de chose des statuts juridiques, du financement et de l’organisation des universités enquêtées. Il semble cependant que l’on puisse en dessiner le portrait-type suivant à partir de l’usage du terme dans la littérature gestionnaire. C’est une université « de recherche » (research university) :

  • à but non lucratif, publique ou privée, financée sur des fonds publics ou des revenus de fondations, mais qui s’avèrent insuffisants : soit parce que ces ressources ont été réduites (pour répondre aux injonctions des politiques d’austérité budgétaire ou/et pour la contraindre à s’ouvrir au marché), soit parce qu’elle a besoin de plus en plus de moyens pour soutenir la compétition sur le marché universitaire ;

  • contrainte donc de diversifier ses ressources extrabudgétaires, mais libre de le faire. Elle peut augmenter les frais d’inscription, créer des fondations, déposer des brevets, exécuter des contrats de recherche-développement ou de formation pour des entreprises, ouvrir des campus à but lucratif à l’étranger, directement ou en joint venture ou en partenariats public-privé nationaux ou étrangers, etc. ;

  • délivrée des règles susceptibles de limiter la libre affectation de ses ressources, en particulier celles de droit public relatives à la permanence de l’emploi.

21C’est donc à peu de chose près l’université décrite dans le document de la Conférence mondiale sur l’enseignement supérieur de 1998 (voir l’encadré ci-après). La seule autonomie retenue, institutionnelle, est l’indépendance gestionnaire de sa direction qui se rapproche de celle d’un chef d’entreprise. La liberté académique est individuelle, sans contenu propre, non protégée par la permanence de l’emploi. Le « risque » dont elle doit adopter la logique n’est pas celui de la recherche mais celui du marché. L’autonomie professionnelle a disparu. Dès lors l’autonomie institutionnelle non seulement ne protège pas mais contraint les libertés académiques.

Autonomie, responsabilité sociale et libertés académiques
Conférence mondiale sur l’enseignement supérieur, UNESCO, Paris 5-9 octobre 1998
http://www.unesco.org/​education/​educprog/​wche/​principal/​autonm-f.html

Extraits :
« Les conditions préalables sans lesquelles l'Université ne saurait s'acquitter au mieux des responsabilités diverses que la société lui confie [..] tiennent dans deux principes - l'autonomie universitaire et la liberté académique. Le premier concerne l'institution autocéphale, le second vise chacun des membres du corps enseignant - et, pour ce qui concerne la liberté de choisir les disciplines d'études - s'étend également aux étudiants.
[...] L'autonomie universitaire trouve (aussi) une justification dans le fait qu'elle est une condition nécessaire pour que les établissements d'enseignement supérieur s'adaptent à la logique du risque [..] Non moins importants sont les deux principes qui vont de pair avec la notion d'université comme institution soumise aux mécanismes du marché, à savoir la concurrence et la compétitivité. 
[...] Bien que la subordination des budgets institutionnels aux objectifs de qualité soit loin d'être universelle, il est clair que l'indépendance effective d'une université dépend de plus en plus de sa capacité à faire la preuve de son efficacité et de son efficience. L'autonomie est dès lors expressément soumise à des normes fixées en dehors de l'université.
[...] La pertinence peut être comprise comme le degré de convergence entre ce que la société escompte et ce que l'université est capable de faire. Pour autant, cela ne signifie pas que l'université doive être ravalée au rang de "prestataire de services", souscrivant sans questions ni critiques aux pressions d'un "marché" demandeur de services à court terme. Dans le même esprit, la qualité indique à la société dans quelle mesure telle ou telle institution satisfait aux normes fixées à un haut niveau à travers ses produits et services. »

22La fabrication de cette université suppose donc (i) d’un côté un financement budgétaire discrétionnaire ou soumis à des conditions de réformes structurelles (exemple des regroupements d’universités), de compétition (financements sur projets), d’obligations de résultats (contrats de performance) et d’évaluations externes, (ii) de l’autre des ressources extra-budgétaires largement dépendantes du marché.

2.2. De l’usage polyvalent des dispositifs de mesure et de gestion de la qualité

23Un marché concurrentiel suppose que le produit soit homogène et les échangistes parfaitement informés, préalablement à l'échange, de la qualité intrinsèque de la chose échangée. Le problème réside ici dans les règlementations nationales des diplômes, à l’interface de deux marchés, des services universitaires et du marché du travail. Les dispositifs de la qualité n’ont jusqu’ici pas résolu le problème des échanges. Ils ont en revanche d’une part trouvé des utilisations managériales, de l’autre assuré par la compétition la convergence mimétique mondiale des universités.

2.2.1. Les tentatives de normalisation du « produit »

  • 7 Maintenant : Organisation mondiale du commerce (OMC).

24Lorsque le problème s'est posé pour les échanges internationaux de produits manufacturés au lendemain de la seconde guerre mondiale, a été créée, en marge du GATT7, une unique organisation non marchande, l’organisation internationale de normalisation (International Organization for Standardization, ISO). Définissant la qualité comme l'aptitude à satisfaire le client (« fitness for purpose »), l'ISO a développé à partir de 1947 des standards techniques de produits sur la base de consensus entre représentants des secteurs demandeurs, ratifiés ensuite par les pays membres. Dans le cas du marché du travail, l’idéal pour les employeurs serait le développement sur le même modèle de standards techniques de compétences, qui normeraient la qualité des produits à fournir par le secteur éducatif. Le projet a été formulé (Hallak) mais pas mis en œuvre, non parce que l’école a d'autres visées que de fournir à flux tendus à l'économie les travailleurs formatés dont elle exprime la demande, mais parce que les établissements et les systèmes éducatifs sont en concurrence « monopolistique », non sur les prix mais sur la réputation de qualité de leurs propres certifications, les diplômes. Au niveau international, les conflits d'intérêts sont tels que l’accord politique sur l’équivalence des diplômes s'y est toujours avéré impossible, même dans un cadre régional comme l’Union européenne où il relève des accords intergouvernementaux. Le seul résultat obtenu en Europe a été la définition commune de la durée des cycles (LMD) et le découpage de chacun en modules standards, les « euro-crédits » (ECTS). D'où les tentatives de recours, pour construire l’« Espace européen de l’enseignement supérieur » (EEES) défini par le processus de Bologne (1998) , à deux processus ascendants (« bottom up ») lourds et lents, inverses de celui de l'industrie : (i) le premier est le projet Tuning Educational Structures in Europe, destiné à qualifier les contenus des ECTS, (ii) le second fait le pari qu’à partir de l’homogénéisation des services d’enseignement par la certification de leurs processus de production, on pourra atteindre finalement la convergence des certifications universitaires.

2.2.2. L’harmonisation des contenus : ECTS et Tuning

25Proposés dans le but consensuel de faciliter la mobilité des étudiants dans l’Espace éducatif européen, les « euro-crédits » se présentent comme une sorte de monnaie sans banque centrale. Le standard de l’ECTS est défini par le nombre théorique d’heures de travail étudiant nécessaire pour l’acquérir (25 à 30h). La tâche d’en qualifier les contenus a été confiée à un panel d’universités européennes dans le projet Tuning qui, depuis 2000, avec l’aide de panels d’employeurs et d’enseignants, développe au niveau des disciplines des « points de référence » (benchmarks) exprimés en termes d’acquis de l’apprentissage et de compétences, sur l’hypothèse que  le langage des compétences peut être utile pour exprimer la comparabilité en termes de performance des diplômes  (Wagenaar).

  • 8 La méthode se répand aux États-Unis dans le même but (Olds).

26D’abord conçus pour la circulation, les euro-crédits tendent désormais à fonctionner comme instruments d’accumulation, comme des sortes de briques destinées à la construction de programmes d’enseignement établis sur la base de produits « compétences »8. Apparaissent donc, au côté des compétences cognitives dites « instrumentales » (connaissances de base disciplinaires et génériques), les compétences « relationnelles » (confiance en soi, aptitude au travail en équipe, appréciation de la multiculturalité, engagement social, etc.) et « systémiques » (capacité à mettre les connaissances en pratique, leadership, esprit d’initiative, volonté de réussir, etc.) qui, dans le discours dominant, conditionnent l’ « employabilité ». À noter également que :

  • la mesure en heures homogènes de travail étudiant détache le crédit de l’université et de ses conditions de production. L’enseignant s’efface devant l’apprenant. Le crédit peut ainsi être émis par tout fournisseur de services d’enseignement, de formation ou de toute autre opportunité d’apprendre ;

  • le découpage en petites unités favorise la « granularisation » des savoirs demandée par les fournisseurs de Learning Management Systems (plateformes d’e-learning) ;

  • capitalisables sans limite de temps, les euro-crédits sont un instrument de fusion de l’enseignement supérieur avec la formation « tout au long de la vie », élargissant ainsi le marché pour les fournisseurs.

2.2.3. L’assurance qualité de processus

27À partir des années 1980, le problème dans l’industrie n'est plus le manque de spécifications des produits ; il est celui de l'incapacité de certaines entreprises à faire en sorte que leurs produits satisfassent ces standards techniques, ce qui accroît le coût des échanges dans l'espace international. La famille de normes ISO 9000, publiée pour la première fois en 1987, a alors été développée pour établir un standard minimum de qualité du processus de production, assurant que le produit expédié est conforme aux spécifications convenues entre l'acheteur et le vendeur. Le but de la certification d'assurance qualité d'une entreprise est « de démontrer au client sa compétence et son savoir-faire en matière de qualité de l'offre, et de démontrer la maîtrise des processus de réalisation sans pour cela s'attacher à la performance du produit »9. La transposition aux services (privés et publics) du modèle ISO de certification de processus est en principe aisée dans la mesure où les normes portent sur l’organisation et sont génériques, donc applicables à tous les services et dans tous les secteurs.

28À défaut d’accord sur la standardisation des certifications, le projet initial de la déclaration de Bologne attendait de la promotion d’une coopération européenne dans le domaine de l’assurance qualité l’accélération de la reconnaissance des diplômes (COM). Y figurait la création d'un « label européen d'assurance-qualité », géré par un unique organisme officiel qui accréditerait les agences d'accréditation des établissements européens et des fournisseurs transnationaux de services d’enseignement supérieur. Mais c’est le seul point du projet qui n’a pas reçu l’assentiment des ministres, peu favorables dans ce domaine à une intervention directe de l’Union européenne qui remettrait en cause les systèmes nationaux d'accréditation et rencontrerait des résistances intérieures. S’est donc développé un marché mondial foisonnant d’agences d’accréditation se targuant d’être « indépendantes » (des pouvoirs publics), répondant à une demande d'autant plus forte que les établissements veulent un label mais pas de contrôle public.

  • 10 8% des budgets d’enseignement des universités anglaises seraient consacrés aux seuls frais d’assura (...)

29À défaut de contribuer à harmoniser les diplômes, l’accréditation remplit deux fonctions sur le marché : (i) d’indicateurs de qualité, que les fournisseurs ont intérêt à capitaliser dans leurs stratégies de marketing, (ii) d’instrument de concentration de l’offre, dans la mesure où le coût élevé et récurrent d'ISO 900010 et de l’accréditation favorise l’élimination du marché des établissements ou départements de taille trop réduite ou de rentabilité insuffisante.

  • 11 Exemple du projet de cahier des charges de la nouvelle procédure d’accréditation en France (DGESIP, (...)

30Mais l’assurance qualité est surtout un outil de contrôle et de gestion. Conçue pour éviter au donneur d’ordre de se déplacer pour aller vérifier que le produit livré répond bien à ses spécifications et, en cas de défaut du produit livré, permettre de remonter rapidement à l’origine du problème et le régler, son application aux universités leur signifie clairement leur statut de sous-traitant. Si la première étape de la démarche (la mise à plat des processus et l’auto-évaluation) est bien acceptée lorsqu’elle n’était pas déjà spontanément pratiquée, la suite de la procédure peut (i) déboucher sur des conflits entre l’autonomie professionnelle des universitaires et leur conception de la qualité d’une part, et les spécifications des objectifs de résultats des « donneurs d’ordres » de l’autre, (ii) ouvrir la porte aux knowledge managers (gestionnaires de connaissances) en quête de savoirs à codifier, (iii) glisser vers son prolongement dynamique, la gestion « qualité totale » (Total Quality Management, TQM), directement inspirée des méthodes de gestion des entreprises japonaises qui ont pénétré dans l'industrie dans les années 1970. À un moindre degré, relèvent du même principe les procédures dans lesquelles les collectifs universitaires sont invités à faire eux-mêmes leur étude de marché11, ou à justifier leurs projets de recherche en précisant ce qu’ils comptent trouver, quand, et quelle sera la contribution à la société (méthode particulièrement développée en Angleterre).

2.2.4. Classements et palmarès

31Dès lors que les universités se trouvent en situation de compétition monopolistique sur les marchés mondiaux des étudiants, des employeurs, mais aussi sur le marché en pleine croissance des universités elles-mêmes, il est clair qu’apparaît, de la part des utilisateurs, une forte demande d’analyses comparatives plus synthétiques et lisibles que les signaux précédents. Les agences d’accréditation n’étant pas des agences de notation, la hiérarchisation des réputations est confiée aux classements, dont le marché se développe encore plus rapidement. Les palmarès des « meilleurs établissements » relèvent d’un marché essentiellement commercial. Ces classements, hors l’information du public, remplissent les fonctions de mise en compétition des producteurs sur le marché, d’alignement mimétique et de restructuration par concentration du secteur. Ils ont pour effet d'accélérer la « déviation académique », définie comme la tendance des institutions, en l’absence de toute contrainte externe, à copier les institutions plus prestigieuses (Morphew et Huisman). Si on ne connaît guère l'impact des classements sur la demande d'inscription des étudiants, en revanche leur influence sur les stratégies des directions des établissements est avérée. La nécessité de jouer le jeu de la compétition dans des règles dont on ne questionne pas la pertinence apparaît comme une évidence. L’influence des experts en notation est redoublée par celle des cabinets de consultants appelés à conseiller pouvoirs publics et universités. Cette tendance à l’homogénéisation des critères renforce l'extraversion, i.e. la dépendance des enseignements supérieurs nationaux dominés. Les classements sont donc beaucoup plus efficaces que les efforts de normalisation de l’accréditation pour aligner les enseignements supérieurs sur un même modèle actuellement dominant : celui de l’« excellence » définie par les critères de production de recherche et d’innovation (Vinokur « La qualité »).

32Les dispositifs de la qualité se sont avérés efficaces pour reformater des universités publiques de sorte à les rapprocher fortement des structures et fonctionnement des établissements privés à but lucratif. Ils ont également facilité et accéléré par la compétition l’alignement des contenus et les langues d’enseignement sur ceux des cultures dominantes, élargissant ainsi le marché des fournisseurs transnationaux. Mais, à considérer l’échec des dispositifs de la qualité dans la réalisation d’un Espace européen de l’enseignement supérieur, on est encore loin du libre marché international des services universitaires visé par l’OMC dans l’Accord général sur le commerce des services (AGCS) et par les traités multilatéraux de libre-échange (le PTCI, partenariat transatlantique). La construction d’un tel marché impliquerait (i) que l’instruction soit acceptée comme un service exclusivement commercial, et non un service public ou un droit des citoyens, (ii) que soit respecté le principe du « traitement national », i.e. identique pour les fournisseurs étrangers et nationaux, et levés les « obstacles non tarifaires » aux échanges que sont les réglementations nationales (accès au statut d’université, diplômes nationaux, conditions d’admission des étudiants, frais de scolarité, contenu des programmes, langues d’enseignement, aides publiques et fiscalité, etc.). En d’autres termes l’établissement d’un tel marché signerait le renoncement du politique à tout pouvoir sur l’enseignement supérieur (Lorenz).

Conclusion : Vers un dépassement du NMP ? La régulation par la qualité d’un libre marché des universités

33Plusieurs conditions sont maintenant remplies pour que la transition prenne fin et que puisse s’établir, mais seulement dans le cadre national pour le moment, un libre marché universitaire.

341. Jusqu’ici cette activité, très intensive en personnel très qualifié et en équipements lourds, décourageait la pénétration des capitaux, qui se sont donc d’abord installés à la périphérie du secteur public. Les multinationales de l’industrie de l’enseignement y ont entre autres largement bénéficié du financement public des dispositifs de la qualité (édition scientifique, logiciels de gestion, programmes d’études, testing, consulting, marketing, assurance-qualité etc.), comme fournisseurs et en partenariats public-privé. Les technologies de l’information et de la communication promettent maintenant de forts gains de productivité dans la fourniture des services d’enseignement eux-mêmes. Il suffirait à la limite d’acheter aux plateformes des contenus en ligne et d’embaucher des tuteurs précaires pour tayloriser la production d’un enseignement low-cost. Certaines universités proposent déjà des cursus complets et leurs certifications entièrement en ligne. Les multinationales de la périphérie visent donc l’entrée dans le « cœur de métier » et la maitrise de l’ensemble de la filière, cependant que les capitaux financiers qui possèdent déjà des chaines transnationales d’universités privées sont à l’affut d’occasions d’acheter des universités publiques dans les pays qui lèveraient l’obstacle des règlementations nationales.

352. La compétition pour l’excellence dans la recherche universitaire, encore priorité pour les États dans leurs politiques de prestige et d’attraction des capitaux, ne parait plus l’être pour ces derniers. D’abord parce que les critères bibliométriques des dispositifs de qualité qui y président sont moins efficaces pour produire de l’innovation rapidement rentable que l’achat de start-up ou que les laboratoires propres des firmes géantes nées des fusions-acquisitions. Ensuite parce que la recherche universitaire, lorsqu’elle est encore libre, a l’inconvénient de susciter également des analyses qui remettent en cause l’innocuité des produits de ces firmes ou l’argumentation de leurs lobbies. Enfin la fonction d’enseignement des universités souffre de la polarisation de leurs moyens sur les critères de recherche, au moment où s’accroit rapidement la demande d’instruction supérieure d’étudiants qui – du fait de l’état du marché du travail et du coût des études – viennent y chercher des compétences rapidement monnayables. Ce en quoi leur demande répond aux besoins d’employeurs qui, en raison de l’instabilité des marchés et de la pression concurrentielle sur les prix, sont amenés à adopter des politiques de ressources humaines court-termistes. Un gisement potentiel de profits s’ouvre à tous ceux qui pourraient proposer des formations professionnelles rapides et étroitement ciblées sur des niches d’emplois, à condition bien sûr que le financement en soit sécurisé.

36En tire les conséquences le rapport « An Avalanche is coming » (Barber et al) publié en 2013 par un think tank britannique influent, l’IPPR (Institute for Public Policy Research), rédigé par des employés de Pearson, leader mondial de l’ « edu-business », et préfacé par Lawrence Summers, ancien président de Harvard et ancien chef économiste de la Banque Mondiale. Ce rapport postule que la baisse des revenus et le chômage des diplômés sont imputables à la rigidité des parcours universitaires et à la large inutilité de leurs contenus. L’université traditionnelle est donc dépassée : (i) chacune de ses fonctions peut être assurée ailleurs et mieux (la recherche par les laboratoires privés, les incubateurs, les think tanks, les cabinets de consultants, réseaux, blogs, etc., l’enseignement par les MOOCs, l’accès gratuit aux savoirs offerts par le numérique, etc.) ; (ii) les employeurs tendant à remplacer l’emploi salarié par des missions de courte durée sur projets, les mieux qualifiés sont ceux qui ont acquis une expérience pratique « sur le tas » plutôt que des connaissances théoriques, en particulier dans des start up innovantes. L’apprenant-roi doit pouvoir aller chercher partout uniquement ce dont il a besoin, ne pas perdre son temps dans des cursus préétablis. Il faut donc « dégrouper » (unbundle) l’université en autant de fonctions externalisables, supprimer les diplômes, ouvrir à la concurrence tous les fournisseurs de compétences sanctionnées par des certificats ou des « badges », et laisser la confection des portefeuilles de compétences à des entreprises spécialisées (telles que Mozilla) ou aux réseaux (tels que LinkedIn). Quant à la qualité, point n’est besoin d’accréditations, de contrôles externes ou de palmarès : une politique interne de qualité (auto-évaluation) et la réputation de la « marque » du fournisseur suffisent. Pour autant la « concurrence déloyale » que les établissements publics font aux privés à but lucratif en étant subventionnés par l’État doit disparaitre, et l’accès aux fonds publics être ouvert à tous selon les mêmes critères.

  • 12 À l’exception partielle des STEM (sciences, technologie, ingénierie, mathématiques) et de quelques (...)
  • 13 À noter que le remplacement en Angleterre du financement direct de l’enseignement par un financemen (...)
  • 14 Voir la critique d’universitaires anglais dans « The Alternative White Paper for Higher Education » (...)

37En 2012, le gouvernement britannique avait déjà abandonné le financement direct de l’enseignement universitaire12, remplacé par les frais d’inscription adossés à un système de prêts publics à remboursement contingent au revenu13. En 2014, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche disparait. L’étudiant apparaissant désormais comme seul décideur et financeur direct sur un marché concurrentiel d’universités publiques et privées, à but lucratif ou non lucratif, la restructuration du secteur peut être confiée au Department for Business, Innovation and Skills (BIS). Dans le livre blanc de 2016 du BIS (« Success »), toute trace de notion de service public (qui suppose la continuité) disparait avec la possibilité de la mise en faillite d’universités publiques et de leur rachat par des groupes privés. Dans le projet de loi actuellement en discussion au Parlement (mars 2017), l’entrée sur le marché est déréglementée, et tout fournisseur entrant bénéficie d’emblée du titre d’université. La nécessité d’un régulateur de ce marché conduit logiquement au choix d’une agence autonome de la qualité en charge de la protection des étudiants-consommateurs (BIS « Case for »). Son évaluation de la qualité des universités commandera le niveau des droits d’inscription qu’elles peuvent exiger et donc leur financement indirect via le système de prêts publics aux étudiants. L’OfS n’a pas encore précisé ses critères de qualité, mais tant le White Paper que les documents annexes du projet de loi insistent sur le « value for money » pour les étudiants. Ce rapport bénéfice/coût sera mesuré par leur satisfaction en cours d’études et la rentabilité de leur investissement à la sortie (emploi et revenus dans les mois qui suivent). Risque de s’établir durablement un secteur à but lucratif low-cost, libéré des enseignements « inutiles »; l’étudiant endetté, supposé au centre du dispositif, y apparait d’abord comme le support d’un transfert de fonds publics vers le capital privé14.

38Dans les développements qui précèdent ne sont nulle part considérées les fonctions sociales universitaires  de conservation, accumulation et validation des savoirs, traités comme un stock inépuisable d’informations  disponibles. Le cas de l’université illustre un processus d’annexion-destruction d’un secteur non capitaliste socialisé, de même nature que celui des secteurs non capitalistes traditionnels. Le capital s’avère d’une efficacité sans égale pour s’approprier et exploiter les ressources de son environnement (naturel et humain) tant qu’elles sont suffisamment abondantes, mais incapable, dans sa logique compétitive, de veiller à leur renouvellement avant que leur disparition compromette son propre développement.

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Bibliography

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Notes

1 Ce qui expliquerait le vote à l’unanimité de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) par l’Assemblée Nationale française en 2001.

2 Par exemple l’éducation et la santé, biens « mixtes » dont on peut individualiser les bénéficiaires directs, mais pas les effets diffus sur la société.

3 Depuis 2012 en Angleterre, l’État, sauf cas particuliers, ne subventionne plus directement l’enseignement dans le supérieur, mais finance un système de prêts aux étudiants  à remboursements en fonction du revenu.

4 Les exemples, pris ici principalement dans des pays européens, ont été choisis non pour rendre compte de la réalité des évolutions nationales, variées et complexes, mais comme « faits stylisés » destinés à illustrer des cohérences et à dégager des éléments d’analyse utilisables dans des contextes différents.

5 Regretté par plusieurs prix Nobel qui affirment que dans les conditions actuelles ils n’auraient jamais pu mener à bien les projets de recherche risqués qui leur ont valu ce prix (e.g. Albert Fert dans Le Monde du 24.10.2007, Jules Hoffman dans l’Humanité du 24.02.2012, Saul Perlmutter dans The Times Higher Education du 29.09.2016).

6 Les World Competitiveness Reports classent chaque année les pays en fonction de leur attractivité pour les capitaux. Parmi les critères : une main d’œuvre éduquée, flexible et peu coûteuse, un faible taux de syndicalisation, un marché du travail libre de règlementations, des centres de recherche réputés, une justice favorable à la protection de la propriété intellectuelle, etc.

7 Maintenant : Organisation mondiale du commerce (OMC).

8 La méthode se répand aux États-Unis dans le même but (Olds).

9 http://www.iso.org. C’est nous qui soulignons.

10 8% des budgets d’enseignement des universités anglaises seraient consacrés aux seuls frais d’assurance qualité (Holmwood et al.)

11 Exemple du projet de cahier des charges de la nouvelle procédure d’accréditation en France (DGESIP, 6 novembre 2013 : 1) : « en s’assurant que l’offre de formation est coordonnée entre tous les partenaires et en relation avec le tissu socio-économique du site [...] les établissements établiront collectivement un diagnostic des besoins de formation, en déduiront les enjeux auxquels ils doivent répondre et décriront les stratégies qu’ils souhaitent mettre en place. »

12 À l’exception partielle des STEM (sciences, technologie, ingénierie, mathématiques) et de quelques langues étrangères stratégiques.

13 À noter que le remplacement en Angleterre du financement direct de l’enseignement par un financement indirect via les prêts aux étudiants semble avoir eu pour origine, en période de politique de réduction des déficits publics, la possibilité par un artifice comptable d’exclure le portefeuille des prêts de la dépense publique. Le résultat serait, in fine, beaucoup plus coûteux que le financement direct des universités (Wright).

14 Voir la critique d’universitaires anglais dans « The Alternative White Paper for Higher Education » (Holmwood et al).

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References

Electronic reference

Annie Vinokur, « La gouvernance des universités par la qualité », Recherche et pratiques pédagogiques en langues de spécialité [Online], Vol. 36 N°1 | 2017, Online since 30 March 2017, connection on 24 May 2017. URL : http://apliut.revues.org/5571 ; DOI : 10.4000/apliut.5571

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Annie Vinokur

Annie Vinokur est professeur émérite de sciences économiques à l'université de Paris-Nanterre.

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